对全国人大常委会公布的《中华人民共和国中医药法（草案）》的修改意见建议

全国人大常委会：

您们公布的《中华人民共和国中医药法（草案）》（简称中医药法草案），我们逐字逐句进行了学习研究，还邀请了部分中医药人员、社会有关人士进行了研讨，通过研讨和集中大家的意见，结合本人在基层从事民间医疗的具体体会和社会调研，认为中医药法草案从法律构架、立法目的、涉及内容等方面基本上是成熟的，基本体现了扶持与规范并举，对从法律上保证我国中医药事业长久发展是有益的，应予尽早提交全国人大审议通过并颁布执行。然而立法是一件不容易的事情，特别是中医药法从立案起草到现在已经历了30多年，是我国少有的立法时间长的一部法律。因此，通过中医药的立法，必须解决当前中医药发展中存在的主要障碍和问题；纠正卫生部门长期以来用管理西医西药的法律法规和方法管理中医药,给中医药造成的巨大伤害；为中医药特别是为基层中医药、民间中医药发展创造良好的环境等。我们认为本中医药法草案还应作补充和完善，特提出以下意见和修改建议：

一、应通过中医药立法解决中医药发展中的主要问题。

新中国成立以来，党和政府始终都很重视支持发展中医药事业，在各个不同时期都对中医药工作出台了很多很好的扶持政策，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等党和国家领导人都对中医药工作都很重视，作出过很多指示或批示。但现在中医药工作表面看虽然形势大好，实事求是地看，存在的问题还很多，可以概括为后继乏人乏术、中医思维弱化、中医评价西化、中医学术异化、中医技术退化、中医特色淡化，如不通过中医药立法解决造成乏人乏术和五化的原因，我国独特的中医药事业要实现可持续发展则是困难的，目前影响中医药事业发展的主要障碍和问题，我们通过长期调研和分析认为主要是：

中医药管理体系既不完善又不健全，以致党和国家的中医药政策难以贯彻执行。新中国成立后，国家卫生部是西医当权、中医在野，对中医药采取变换花样予以打击取缔，经过30多年的实践证明，中医药应实行单独管理，建立符合中医药自身规律和特色的管理体系及管理办法，不能用西医管理中医。1986年国务院决定成立国家中医管理局，1987年又决定成立国家中医药管理局，以脱离卫生部对中医的领导和管理，让中医药实行单独管理，以保证中医药事业能沿着自身的发展规律传承和创新。但遗憾的是，国家中医药管理局成立至今，除开始几年由国务院直接管理外，一直仍是由西医当权的国家卫生和计生委（原国家卫生部）管理，仍是小媳妇，连一些业务上的管理都要请示国家卫生和计生委同意，中医的教育仍归教育部管理，中药的管理仍是由国家药监局管理，中医的科技仍由科技部管理。国家中医药管理局是有名无实、有责无权、心有余而力不足、无法履行管理职能，在本中医法草案中仍有条款规定要国家中医药管理局报国家卫生和计生委审核才能发布，这样就从法律上规定了中医的从属地位（见第八条），有的条款（见第二十五条）没有授予国家中医药管理局对中医药教育的决策权。类似这样的一些条款都应该作出修改，应加强国家中医药管理局对中医药行政管理、业务管理、教育、科技等管理上的职能和决策权。

另外一个重大问题就是国家中医药管理局成立已快30年了，目前从县到中央政府这四级政府，至今没有建立完善的中医药管理机构，特别是对直接管理广大基层、农村中医药工作的地市、县市两级人民政府百分之九十的都没有成立专门中医药管理部门或机构，既使有些地市、县市卫生局（或卫计委）内设立了中医科，大多也是挂空牌子，没有专门的中医药管理人员，本人长期在地县市两级卫生行政部门工作，也作过大量的调研，对这方面的情况十分了解。

由于中医药管理机构的不完善，中央的中医药政策再好，到了基层无中医药管理机构和人员去贯彻落实，也只是一纸空文，春风总是难度玉门关。所以在中医药法中应明确规定建立健全县以上政府的中医药管理部门或机构。

二、用管理西医西药的法规管理中医中药，导致中医药的路越走越窄。

中国在漫长的封建社会里，统治阶级不关心人民生活，对中医药既不重视又不扶持，但为什么在历朝历代却名医倍出呢？而现在国家十分重视扶持中医药事业，却为什么出不了像张仲景、张思邈、李时珍等这样流芳千古的名医大师呢？我常为此思考。除了现代社会有西医西药的取代外，中医药的生存发展环境差也是重大原因，封建社会法制差，中医药都是在民间，行医者可以自由生存自由发展，形成了市场机制，自然淘汰庸医，自然产生名医，所以在中国医学史上有记载的名医都是源自民间，故有自古名医出民间之说。现在的社会不同了，是法治社会，在医学界反而用管理西医西药的法规来管理不同理论体系不同特点的中医，客观上起到了限制中医、扼杀中医的作用。如2000年以后实行了《执业医师法》以后，全国城乡几十万基层中医、民间中医原来是合法行医者，却一夜之间变成了非法行医者，遭到了莫须有的打击，后来虽在一片呼吁呐喊声中，又出台了一些补救政策，但仍有十数以万计的家传、师传、自学成才的基层中医、民间中医无法取得执业医师证，仍被视为非法行医遭到打击。再如1987年实行《药品管理法》以后，按管理西药的方法来管理中医药，剥夺了基层中医医疗机构，特别是中医诊所自制自用中药膏、丸、散等传统制剂的权力，把几千年中医传承下来的一人一方、一方一制等好经验好方法卡死了，谁要是用有效的验方制成散剂或丸剂给病人用，哪怕疗效再好，也会被药监部门视为是假药，而遭到处罚或打击。浙江省金华市的民间中医淣海清案件就是例子。过去中医开诊所，是自由选择，哪里有民众需要就在哪里开，自实行《医疗机构管理条例》后，要审批不说，而且不是根据需要来设立，这条条那框框，搞得你没办法开。所以自上世纪80年代后期实行用管理西医西药的《药品管理法》、《医疗机构管理条例》、《执业医师法》等等法律法规以来，中医药遭受的打击是空前的，损失是重大的。有人说这是压在中医药头上的三座大山。现在通过中医药立法，应为中医药工作开绿灯，为中医人员合法行医创造良好的执业环境，所以，现中医药法草案的部分条款需要补充修改或完善。

三、由于中医药教育的单一化和西化，造成了中医后继乏人乏术。

文革以后， 我国中医药教育是以院校教育为主，传统的中医跟师学习带徒方式被取消了，以致很多很好的师传、家传经验失传了。由于院校教育的单一化，加之办学上的西化（许多中医药院校开设的课程是比例倒置，西医课程比中医课程多），以致中医药学院培养出来的学生是中不中、西不西，两个半瓶水。现在每年中医药院校毕业的学生全国虽然有几万人，但有人调查过，有百分之九十的学生毕业后都改行了，从事非中医药工作。故有名老中医批评说中医院校教育是广种薄收，造成这种情况一是西化的影响，二是中医药院校的管理权不在国家中医药管理局，建议在中医药法中应明确规定中医药学校教育的培养目标、修业年限、教学形式、教学内容、教学评价、学历教育及学术水平评价标准等，应由国家中医药管理局负责或会同国务院教育主管部门共同制定。另外还有一个现象不容忽视，现在全国医疗机构中的中医药在册人员虽然有40多万，但在医疗单位中实际从事中医医疗工作的恐不到三分之二，许多医院管理人员、后勤人员都是有中医职称顶着中医的人数。而在从事医疗业务工作的中医中又有大部分是西化的，剩下来的真正中医就不多了，前几年就有著名的老中医说全国真正的中医不到四万人。由于真正的中医不多，其学术上贫乏是可想而知的。这几年国家中医药管理局已采取了许多措施，并巳初见成效，但还没有从根本上扭转。

四、在诸多方面没有真正做到中西医并重,中西医并重成了一句空口号。

中西医并重是我国政府医药卫生工作的五大方针之一。1985年中央书记处在《关于卫生工作的决定》中提出要把中医西医摆在同等重要的地位。可现实中，这个方针并没有真正的贯彻落实。中医药始终是处于从属地位，中医药的发展扶持力度远远不如西医西药。如：从人数上来看，建国初期全国的西医药人员只有几万人，中医药人员有40多万人，而现在全国的西医药人员有600多万人，而中医药人员只有40多万人；从机构上看，现在全国有二级以上西医医院1万多家，而二级以上的中医医院只有2000多家；从教育机构来看，现在全国有西医大专院校200多家，中医药的大专院校只有30多家；从管理上看，全国从中央政府到县级政府均有健全的西医药管理机构，有人员有编制有经费，而中医药管理至今仍是高位截瘫、末梢麻痹，从省到县市三级政府大部分都没有专门的中医药管理机构，这些数据可能不够精确，但现实如此。中医药由建国初期的主流医学变为了现在的辅助医学，不能不令人深思。中医药是打开中华文明宝库的钥匙，在中医药的故乡就不能真正做到中西医并重，何谈发展。现在中医药工作表面形势大好，实际上是表面热、里面冷；上头热、下头冷，困难重重，危机四伏，中西医并没有真正做到并重。特别是在一些领域一些地方严重地存在歧视中医药的现象，如执业医师考试，报名时也要求中医有学历，用西医题目考中医；用管理西医医院的标准及方法要求中医医院，使得中医医院不断西化，挂着中医的名、搞西医的实；在职称晋升、科技评奖、人员选拔等方面中医都得不到公正对待，连到60岁以上的农村乡村中医退休后都不让继续执业等，限于篇幅，难以尽述。

针对以上存在的问题，在中医药法中应予明确规范和纠正，应采取法律的措施来保障中医药的生存和发展。　　

对《中医药法（草案）》的具体修改建议

一、第一章第五条后部分建议修改为县级以上地方人民政府应当设立中医药管理部门，负责本行政区域的中医药管理工作。 　

理由：因中医药的各项政策法规的贯彻、中医药各项管理工作的实施必须要有各级人民政府的中医药主管部门来传达贯彻落实。目前，全国百分之八十以上的县市、地市级人民政府没有设立中医药主管部门或机构，国家的中医药政策在地方上难以贯彻落实，这是目前中医药工作中的最大障碍。《中医药法》出台后更是需要各级人民政府的中医药主管部门来执法，所以《中医药法》中应明确要求各级人民政府设立中医药主管部门。

二、第二章第八条中建议加一句：其考核办法由国务院中医药主管部门负责制订。即：以师承方式学习中医或经多年实践医术确有专长的人员，经省、自治区、直辖市人民政府中医药主管部门组织实践技能及效果考核合格后即可取得中医医师资格。其考核办法由国务院中医药主管部门负责制订。

理由：便于全国实行统一的考核方法及评价标准。

三、第二章第八条最后一句建议修改为：国务院中医药主管部门应当根据中医药技术方法的安全风险制订分类考核办法，并发布实施。 

理由：国务院中医药主管部门是中医药工作的最高管理机构，有关中医药的业务管理工作应该由其决策，而不应再报国务院卫生行政部门审核发布，应改变中医的从属地位，也不应该再由西医来管理中医，尤其是法律上不应该作这样规定，这条修改十分必要。

四、第二章第九条 ：最后一句建议修改为：中医诊所应当将本诊所的诊疗范围、中医医师的姓名及其执业范围在诊所的明显位置公示，不得开展备案范围以外的医疗活动。具体办法由国务院中医药主管部门制订并发布。

理由：同上面第三条。

五、第二章第十六条最后一句针灸、拔罐、推拿等非药物疗法应改为：各类灸疗、针灸、拔罐、正骨、推拿等非药物疗法。

理由：

1、以中医经络理论为指导，民间中医灸疗方法多种多样如针灸、火灸、麝火灸、艾灸、天灸、蜂疗灸、掌灸等等，都是我们的祖先留下来的除疾良好方法，应当传承发扬。如果只写针灸有一定局限性，固此建议修改。 　　

2、中医正骨疗法是医生通过拔伸、复位、对正、按摩等手法，最后用小夹板外固定，治疗病人的骨伤疾病，正骨术中的"小夹板固定"属于中国首创，其后被许多国家效仿，中医正骨术堪称汉族传统医学对世界医学的伟大贡献之一。2006年5月20日，中医正骨疗法经国务院批准列入第一批国家级非物质文化遗产名录。

源远流长的中医正骨疗法以"不开刀、不吃药、康复快、花钱少"的特色，治疗骨折、关节脱臼等骨伤疾病，深受广大患者的欢迎。它是汉族传统医学的重要组成部分，距今已有三千多年的历史。其手法主要有按，摩，推，拿，揉，捏，掐，点，叩，颤，拍，击，啄，捏，提，压，抚，捻，分，合，抖，扳，摇，震，擦，梳等。通过这些手法，改善气血运行，疏通经络，调整脏腑功能等来治疗患者患部疼痛，错位，突出等颈椎病、腰椎病的问题。中医正骨在长期的医疗实践中，形成了一套独特的理论体系和完整的治疗原则及方法，积累了非常丰富的经验。中医这些简便实用且成本低的疗法在长期的医疗实践活动中为中华民族的健康做出了巨大的贡献，不断传承发展。其中有些有文献记载，有些只在民间口耳相传得以延续。

然而，由于受经济利益的驱使，目前不少医院、甚至中医院已基本放弃了这一疗法，正宗的正骨术只在北派、南派的不到十家医院中传承着。因此，我们认为，不论从继承中华传统医术，还是减轻老百姓就医负担角度来看，重塑骨伤治疗原则─先用中医正骨疗法，其次考虑手术治疗很有必要。

中医正骨疗法的传承陷入困境，举步维艰。为继承中医正骨这一中华传统医术，应尽快采取有效措施加以保护。并积极开展相关学术研究与政策研究，以促进正骨术的继承和发展。正骨疗法与推拿虽有相同成份，但它是一门独门学科，保护国家级非物质文化遗产，千万不可忽视！载入中医药法十分重要！。 

六、第三章第二十二条前部分建议增加一句鼓励和支持中医诊所或门诊部运用验方自制膏、丸、散、酊剂等传统中药制剂，以传承家传或师传经验。即：国家鼓励医疗机构根据本医疗机构临床用药需要配制和使用中药制剂，支持传统剂型中成药的生产，鼓励运用现代科学技术研究开发传统中成药。鼓励和支持中医诊所或门诊部运用验方自制膏、丸、散、酊剂等中药制剂，以传承家传或师传的经验。

理由：自古以来中医治病是因人而异、辨证施治，一人一方，一方一制，许多师传、家传的特色医疗经验就是这样传承的，然而自《药品管理法》实行后，用管理西药的方法管理中药，没有照顾到中医家传、师传的特殊性，不允许中医诊所自制自用传统的膏剂、散剂或丸剂、酊剂，造成了许多老中医的有效经验失传，现在中医药专门立法，就应将这一问题加以解决。

七、第三章第二十二条后部分建议将仅应用传统工艺配制的中药制剂品种，向医疗机构所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案即可配制，不需取得制剂批准文号。修改为：仅应用传统工艺配制的中药制剂品种，向医疗机构所在地县市级以上人民政府药品监督管理部门备案即可配制，不需要取得制剂批准文号。

理由：降低备案级别有利于方便医疗机构配制使用传统工艺的中药制剂。特别是在乡镇、农村开设的中医诊所或门诊部，因规模小、用量小，如用验方为患者配制传统中药散剂或膏剂，还要跑到省城去备案，不仅不方便，而且耗时又增加开支。降低备案级别，不仅便民利民，而且有利于发挥当地药监部门的监管作用。

八、第四章第二十五条，最后建议加一句：中医药院校的专业设置、培养目标、课程设置、修业年限、教学内容等，由国务院中医药主管部门会同国务院教育部门制定，并联合发布实施。

理由：现在中医药院校大部分是由教育部门管理，由于教育部门对中医药教育的特殊性缺乏经验或不了解中医药行业的情况，在课程设置、教学内容、培养目标等方面与中医药工作的实际需求严重脱节，以致前些年中医药院校培养出来的学生不是真正的中医药人才，给中医中药带来后继乏人乏术。中医药立法应赋予国家中医药主管部门参予中医药院校的业务指导和管理的职权，以帮助管理中医药院校的办学方向和教学质量。

九、第四章第二十六条后面建议加一句：凡在县级以上中医药主管部门备案的中医师带徒、中药师带徒，在签订带教徒协议后的三年教学期内，国家给予带徒老师一定的教学补助经费，给予学徒一定的生活和学习补助经验，以保障带教工作的进行。 

理由：师带徒是为国家培养中医人才的重要途径。现在从政策上虽然允许中医药师带徒，但是由于经济上的原因、加之中医药成才周期长，很多中医药师不愿带徒，年青人也不愿学中医，国家应拿出部分经费予以补助鼓励中医药师带徒，无论是公办、还是民办医疗机构中的师带徒都应一视同仁，予以经费扶持，这样会为我国中医药的带徒和传承带来生机。

十、第七章第三十九条的罚款金额建议修改为：并处一千元以上一万元以下的罚款；第四十条中的处罚金额也建议修改为一千元以上一万元以下。

理由：对中医诊所超出备案诊疗范围和中医医师超注册的执业范围进行处罚教育是必要的，但造成这类问题的原因很复杂，有中医学习西医的实践需要、有创新研究的需要，当然也有为了谋利的，总之，这种情况应以教育警告为主，处罚为辅。现在许多基层卫生监管部门本身就很歧视中医，经常借故处罚中医诊所和中医执业人员，为钱执法。目前在我国大部分地方的中医诊所本身就生存困难，发展环境不优，如法律规定处罚过重势必导致很多中医诊所关门，不利于在基层发展中医。再说，《执业医师法》中也没有规定西医诊所或西医人员超范围执业要处罚，独对中医超范围执业进行处罚也显不公平。

以上意见和建议，特提供给全国人大常委会审议《中医药法（草案）》予以参考。

附：就中医蜂疗应载入中医药法条款的建议：

二0一六年五月十五日

提建议者简介：王先生、男，1945年9月出生，河南省博爱县人。

全国中西医新疗法研究会 全国定向正骨研究会 理事；

全国卫生产业管理协会 医学技术开发专业委员会首席专家；

高级按摩师、反射疗法师 蜂疗、正骨专家；

王氏特色正骨法发明人；

王氏颈、腰椎正骨牵引椅专利发明人；

蜂毒透骨袪风膏药专利发明人；

王氏正骨堂连锁机构创始人；

河南省博爱县王氏保健科技发展服务中心主任。

热爱中医研究工作30多年，主攻脊柱关节病，主治各种颈椎病，腰椎病。本人研发的牵引下正骨法、颈、腰椎正骨牵引椅、蜂毒透骨袪风膏于2014年荣获国家新型发明专利。专利号：ZL201420568630.4；ZL201410616950.7；并荣获中国中医药健康产业领军人物奖称号。

附：中医蜂疗应载入中医药法条款的建议：

全国人大常委会：

中医蜂疗乃中国传统医学、经国际中医蜂疗学会及世界各国医学专家学术论证证实、中医蜂疗在古老文明的中华大地已有几千年的历史和确凿的临床疗效，并随着古代人类的迁徙和远古时代不同人类种族的交往而传播至世界各地。为中华民族的文明发展和全球人类繁衍做出了永恒的贡献。它是中华民族传统医学宝库中一支奇葩。蜂疗在国外已普遍，但按经络使用蜂针是中华祖先为人类繁衍而做出的不朽贡献。中医蜂疗具有中国传统医学、世界现代医学、生物医学的三类医学结合归一的特性。既有中国传统医学的整体阴阳平衡理论，亦有药物（药食两用）的应用及现代医学的临床疗效、现代生物医学物质的使用；既有以调节达到平衡，又有针对性治疗效果；既有传统疗法特征，又有现代医法的长处。

中医蜂疗的临床应用就是利用有药食两用的蜂产品（蜂蜜、蜂胶、花粉、王桨等）和蜂毒（蜂针液）制剂（采用火疗、刮沙、拔罐、贴敷等方法）即无痛蜂疗；结合中医经络穴位应用蜂针螫刺即蜂蜇疗法；不仅能增强患病机体生命微量元素的补给均衡，同时具有生物因子临床治疗的作用，完成调节免疫和对病体症状有效治疗的功能。对各种脊柱关节病及内科疑难杂症都有极好的治疗效果。

民间蜂螫治病经验与针灸医术相结合发展而成的蜂针疗法，兼有针、药、灸3种作用；针：指蜂的尾刺似针，能刺激人体的经络、皮部，以疏通经络，调和气血；药：指蜂针中的蜂针液输入人体，发挥了蜂针液的一系列药理功效；灸：是蜂针刺后，局部充血红肿，皮温升高，似有温灸效应，可起到温经通络，扶正祛邪的作用。　　

以经络学说为理论基础的蜂针疗法提高了原始蜂螫法的疗效。使用活蜂蜂针，将蜂针液中挥发性成分注入人体，这是蜂针液药剂所无法代替的。在世界部分国家应用已经超过1200年之久，在中国、韩国、和苏联有临床上广泛的使用。蜂针疗法主要应用于风湿、类风湿性关节炎、骨关节病、腰椎颈椎病、强直性脊椎炎、肿瘤、癌症、硬皮病、哮喘、神经痛、神经炎、心脏血管疾病和多发性硬化症等疾病。

当今现代医学、营养学、免疫学、国际中医蜂疗学会专家一致认为，中医蜂疗是以平衡免疫和生物医疗有效成份的综合应用，是中华民族传统医学宝库中兼有现代医学和生物医学多样性的绝无仅有的生物自然疗法。

中医蜂疗来自于民间，服务于广大老百姓，深受广大人民的欢迎和支持，是我国传统中医的一个重要组成部分。蜂疗人本来和民间中医师都是传统中医使者，但现在的社会不同了，是法治社会了，在医学界反而用管理西医西药的法规来管理不同理论体系不同特点的中医，客观上起到了限制中医、扼杀中医的作用。如2000年以后实行了《执业医师法》以后，全国城乡几十万基层中医、民间中医和十多万用蜂疗治病的蜂疗人原来都是合法行医者，却一夜之间变成了非法行医，遭到了莫须有的打击，后来虽在一片呼吁呐喊声中，又出台了一些补救政策，但仍有十数以万计的家传、师传、自学成才的基层中医、民间中医无法取得执业医师证，仍被视为非法行医遭到打击。　　过去中医开诊所，是自由选择，哪里有民众需要就在哪里开，自实行《医疗机构管理条例》后，要审批不说，而且不是根据需要来设立，这条条那框框，搞得你没办法开。所以自上世纪80年代后期实行用管理西医西药的《药品管理法》、《医疗机构管理条例》、《执业医师法》等等法律法规以来，中医药遭受的打击是空前的，损失是重大的。有人说这是压在中医药头上的三座大山。

现在通过中医药立法，应为中医药工作开绿灯，为中医人员合法行医创造良好的执业环境。中医蜂疗是中华民族传统医学宝库中一支奇葩。所以我们恳请建议：应将中医蜂疗这一奇葩纳入民间传统中医范畴，载入中医药法。给蜂疗使者一个合法权益！

此意见和建议，提请给全国人大常委会审议《中医药法（草案）》予以参考。

二0一六年五月十五日